Législatives 2024 : Emmanuel Macron aura-t-il moins de pouvoir en cas de cohabitation ?
La Ve République compte trois périodes de cohabitation.
Depuis la dissolution de l’Assemblée nationale et l’annonce d’élections législatives anticipées, la possibilité d’une quatrième cohabitation dans l’histoire de la Ve République pèse sur le président de la République. La Constitution encadre tant bien que mal cette période particulière qui n’a jamais été prévue par les auteurs de ce texte fondamental. Alors, en cas de cohabitation, que deviendront les responsabilités d'Emmanuel Macron ?
Le titre de chef des armées du Président est-il simplement «honorifique» ? C’est ce que défend Marine Le Pen. «Chef des armées, pour le Président, c’est un titre honorifique puisque c'est le Premier ministre qui tient les cordons de la bourse», a affirmé la patronne du Rassemblement national (RN) dans une interview au Télégramme, publiée le mercredi 26 juin. Interrogée sur l’éventualité d’une cohabitation entre le président de son parti, Jordan Bardella, et Emmanuel Macron, Marine Le Pen a indiqué que son protégé «n'a pas l'intention de lui chercher querelle (au chef de l’Etat), mais il a posé des lignes rouges. Sur l'Ukraine, le Président ne pourra pas envoyer de troupes». En février dernier, Emmanuel Macron avait émis la possibilité d’envoyer des troupes en renfort à Kiev.
Pour François Bayrou, président du MoDem, rallié au camp présidentiel, «cette déclaration est extrêmement grave». «Si vous prétendez que celui qui nomme aux emplois civils et militaires de l'Etat, celui qui préside les conseils de défense, celui dont la Constitution dit en toutes lettres qu’il est le chef des armées, si vous prétendez que ce n’est pas vrai que ce serait des titres pour faire joli alors vous mettez en cause profondément la Constitution», a-t-il poursuivi jeudi 27 juin sur le plateau d’Europe 1 et CNews. François Bayrou a notamment cité l’article 15 de la Constitution qui stipule que «le président de la République est le chef des armées. Il préside les conseils et les comités supérieurs de la défense nationale».
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Le ministre français des Armées s’est lui aussi exprimé sur cette affaire à la mi-journée, jeudi. Le Président est le «chef des armées» et «la Constitution n’est pas honorifique», a déclaré Sébastien Lecornu dans un tweet. «Dans les domaines essentiels de la politique extérieure et de la sécurité nationale, il est tenu à une action directe, puisqu'en vertu de la Constitution, il négocie et conclut les traités, puisqu'il est le chef des armées, puisqu'il préside à la défense», a ajouté le ministre.
La cohabitation, une situation non prévue par la Constitution
Marine Le Pen est, quant à elle, revenue sur ses propos. «Sans remettre en cause le domaine réservé du président de la République, en matière d’envoi de troupes à l’étranger, le Premier ministre a, par le contrôle budgétaire, le moyen de s’y opposer», a assuré la cheffe de file du RN sur X. Mais alors pourquoi le rôle du chef de l’Etat en période de cohabitation est-il autant débattu ? C’est parce que la Constitution, le texte de loi qui régit l’organisation de la Ve République, est parfois floue sur le rôle attribué au président de la République et à celui du Premier ministre en période de cohabitation. En effet, si elle supporte cette situation particulière, la Constitution, telle qu’elle a initialement été écrite, n’encadre pas strictement les périodes de cohabitation. Avoir un chef de gouvernement et un chef de l’Etat de deux bords politiques différents n’a pas été prévu par les auteurs du texte fondateur de la Ve République.
Quand le «président de la République et la majorité des députés sont de la même couleur politique», le chef de l’Etat est le «véritable centre d’impulsion du pouvoir : il détermine la politique de la nation», explique le Conseil Constitutionnel. En revanche, en période de cohabitation, «le centre de gravité du pouvoir se déplace (...) de l’Elysée à Matignon». En effet, l’article 20 de la Constitution prévoit que le gouvernement «détermine et conduit la politique de la nation» et que le Premier ministre «dirige l’action du gouvernement».
Par ailleurs, l’article 39 de la Constitution stipule que «l’initiative des lois appartient concurremment au Premier ministre et aux membres du gouvernement». Lors des trois précédentes périodes de cohabitation, le Premier ministre a pu mettre en œuvre son programme. Jacques Chirac, chef du gouvernement sous François Mitterrand, de 1986 à 1988, a pu faire voter des privatisations, une réforme électorale et une concernant l’audiovisuel.
Les «pouvoirs propres» du président de la République
Attention, même en période de cohabitation, le Président bénéficie toujours de ses «pouvoirs propres». Selon l'article 8, c'est bien le chef de l’Etat qui «nomme le Premier ministre» et ce malgré les dernières déclarations de Marine Le Pen qui affirme notamment que «le Président n’aura pas le choix du Premier ministre» dans les colonnes du Télégramme. C’est aussi lui qui nomme les ministres, sur proposition du chef du gouvernement. Le Président peut toujours soumettre à référendum un projet de loi (article 11) ; prononcer la dissolution de l’Assemblée nationale (article 12) ; recourir à l’article 16 qui lui attribue l’exercice des pouvoirs exceptionnels dans certaines conditions ; prendre la parole devant le Parlement réuni alors en Congrès (article 18) ; convoquer ce Congrès pour y faire approuver une révision constitutionnelle ; demander au Parlement une nouvelle délibération d’une loi votée ; saisir le Conseil constitutionnel concernant un engagement international ou une loi avant sa promulgation (article 54 et 61) ou encore nommer trois membres au sein de cette haute juridiction (article 56).
De plus, le chef du gouvernement doit obtenir la signature du Président pour les décrets et les ordonnances en Conseil des ministres. Le chef de l’Etat peut alors décider de ralentir le processus en refusant de les signer. C’est ce qu’a fait François Mitterrand au cours de la première cohabitation en refusant de signer des projets d’ordonnances de privatisation. Le Premier ministre peut cependant contourner cette obligation en transformant le texte en projet de loi qui sera ensuite adopté par l’Assemblée nationale.
Quant à la politique étrangère, l’article 5 stipule que le Président est «le garant de l’indépendance nationale, de l’intégrité du territoire et du respect des traités». Comme l’affirme François Bayrou, l’article 15 désigne le chef de l’Etat comme le «chef des armées». C’est lui qui préside les conseils de défense nationale. En revanche, le Premier ministre est «responsable de la défense nationale» (article 21) et le gouvernement «dispose de la force armée» (article 20). Depuis la première cohabitation, en 1986, la Défense et les Affaires étrangères sont réservées au chef de l’Etat. Cette lecture particulière de la Constitution a été très peu remise en cause lors de la deuxième cohabitation (1993-1995, Mitterrand, Président et Balladur, Premier ministre) et lors de la troisième (1997-2002, Chirac, Président et Jospin, Premier ministre). Sur les sommets européens et internationaux, après quelques ajustements, le chef de l'Etat et le Premier ministre sont toujours parvenus à exprimer d'une seule et unique voix notamment parce que les divergences entre droite et gauche n'étaient pas fondamentales. Cette fois-ci, la situation pourrait être différente au vu des désaccords entre Emmanuel Macron et les potentiels Premiers ministres en cas de cohabitation.