Koziej: prezydencki projekt ustawy o kierowaniu państwem zmierza w dobrą stronę, ale nie jest bez wad
Stanisław Koziej
Projekt ustawy o kierowaniu państwem w razie zagrożenia jest potrzebny, zmierza do przygotowania państwa na zagrożenia hybrydowe; ma też wady - skupia się na dowodzeniu pomijając kierowanie obroną państwa i problem współpracy rządu i prezydenta – ocenił gen. bryg. w st. spocz. prof. Stanisław Koziej.
W piątek Sejm skierował do komisji projekt ustawy o działaniach organów władzy państwowej na wypadek zewnętrznego zagrożenia bezpieczeństwa państwa. Projekt przewiduje użycie wojska na terytorium kraju, włączenie marszałków Sejmu i Senatu w kierowanie obroną państwa – także w czasie wojny - zakłada zmianę struktury dowodzenia siłami zbrojnymi. W miejsce dowództw generalnego i operacyjnego ma powstać dowództwo połączonych rodzajów sił zbrojnych. Koziej, jako szef BBN, był głównym autorem reformy systemu kierowania i dowodzenia armią, który zniósł odrębne dowództwa RSZ, włączając je do Dowództwa Generalnego RSZ. Prezydencki projekt zakłada odtworzenie odrębnych dowództw sił lądowych, powietrznych, morskich i specjalnych i podporządkowanie ich – wraz z WOT – dowództwu połączonemu.
"Generalnie uważam, że to potrzebny projekt, który podejmuje wiele ważnych spraw, zwłaszcza w kontekście reagowania państwa na nowe zagrożenia - zagrożenia hybrydowe, zarówno presję niekinetyczną, ale i kinetyczną agresję, z którą mamy obecnie do czynienia" – powiedział Koziej PAP.
"Druga zimna wojna między Zachodem i Rosją, w której Polska jest krajem frontowym, potrwa prawdopodobnie jeszcze długo, dlatego dostosowanie się do jej warunków jest jak najbardziej potrzebne. Projekt, w większości propozycji, wychodzi naprzeciw tym potrzebom" – dodał generał.
Odnosząc się do przepisów o systemie kierowania bezpieczeństwem na poziomie państwa były wiceszef MON za "jak najbardziej zasadne" uznał włączenie do niego marszałków Sejmu i Senatu. "Jeśli mają być gotowi w razie potrzeby zastąpić prezydenta, to zasadne, aby to zrobić" – dodał.
Jednak jego zdaniem projekt nie uwzględnia wszystkich elementów, które powinny się w nim znaleźć, ponieważ "nie reguluje się spraw, które są największym słabościami obecnego systemu kierowania obroną". "Marszałkowie nie są pierwszorzędnym problemem. Pierwszorzędnym problemem, jak pokazuje praktyka, cały czas jest współpraca prezydenta z rządem. Jak widzimy, kuleje ona już w czasie pokoju, a cóż by było, gdyby dobrej współpracy zabrakło w razie wojny?" – spytał Koziej.
Jego zdaniem warto byłoby w projekcie odnieść się do "problemów wykorzystania konstytucyjnych instrumentów, które istnieją, a które do tej pory nie są wykorzystywane, jak np. Rada Gabinetowa. "Ona jest pomijana w sprawach bezpieczeństwa, a tymczasem właśnie w tych sprawach jej rola – organu, który jest niejako konstytucyjnym forum współpracy prezydenta z rządem - powinna być uwypuklona" - ocenił. Dodał, że Rada byłaby najwłaściwszym miejscem współdziałania prezydenta z Radą Ministrów w kierowaniu obroną państwa, zwłaszcza w czasie wojny.
"To nieistotne, że Rada Gabinetowa sama nie ma żadnych kompetencji decyzyjnych. Decyzje musi podejmować Rada Ministrów lub prezydent, ale Rada Gabinetowa to forum, gdzie mają się spotykać i uzgadniać decyzje, które później będą podejmować" – dodał.
"Nawiasem mówiąc w prezydenckim projekcie niemal zapomina się o tym, że organem kierowania jest Rada Ministrów, a nie premier. Premier nie jest organem kierowania, jest organizatorem pracy. To Rada Ministrów jest decydentem. Warto by skorygować projekt pod tym kątem; pokazać, że to Rada Ministrów jest – wraz z prezydentem – konstytucyjnym współdecydentem w wielu sprawach bezpieczeństwa" - powiedział.
Do słabości obecnego systemu kierowania sprawami obrony na szczeblu państwa jest to, że jednym z organów tego kierowania jest – obok prezydenta - organ kolegialny – Rada Ministrów. "Może warto byłoby ustalić, że na czas wojny prezydent na wniosek premiera dokonuje zmian w składzie rady Ministrów, zmniejszając liczbę ministrów - rozbudowaną na czas pokoju do ponad 20 – którzy wtedy wraz z prezydentem wojenną Radę Gabinetową" - zaproponował.
"Dobrze, że projekt podejmuje sprawy kierowania bezpieczeństwem narodowym na szczeblu państwa. Ale moim zdaniem zostały one tylko dotknięte, tymczasem jeżeli już podejmujemy trud uchwalenia takiej ustawy, warto byłoby te krytyczne punkty w systemie kierowania na szczeblu państwa rozstrzygnąć" – dodał.
Drugi obszar, na jaki wskazał w projektowanej regulacji, dotyczy reagowania na zagrożenia między pokojem a wojną - działania hybrydowe. "Mieszczą się tu także zagrożenia podprogowe: agresja, z jaką mamy do czynienia na granicy, kiedy ginie żołnierz, czy na terytorium kraju, kiedy dochodzi do aktów sabotażu i dywersji niewątpliwie dokonywanych przez stronę trzecią. Tak jak na Krymie były +zielone ludziki+, tak my mamy do czynienia z czarnymi lub szarymi ludzikami - nie tyle z wojskowymi przebierańcami, ile raczej z agentami czy przestępcami" – opisał Koziej.
Ocenił, że projekt wychodzi naprzeciw potrzebie reagowania państwa na nowe formy agresji. "Zostało to w dobry sposób podjęte w propozycji wprowadzenia stałych planów obronnych, które są pewną odmianą planów operacyjnych na czas wojny, ale dotyczą reagowania na zagrożenia, kiedy nie wprowadza się stanu wojennego ani nie ma potrzeby mobilizowania całych sił zbrojnych czy mobilizacji gospodarki – rozwiązań bardzo obciążających państwo" – powiedział Koziej. Zwrócił uwagę, że użycie części sił zbrojnych do wsparcia innych elementów systemu obronnego państwa w odpowiedzi na takie zagrożenia "nie ma dzisiaj dobrych podstaw prawnych, co widzimy po kłopotach, jakie wiążą się z udziałem wojska w działaniach na granicy". Jak dodał, projekt ma zapewnić niezbędne regulacje właśnie przez formułę stałych planów obronnych oraz możliwość przegrupowania wojsk w rejony zagrożeń i użycia wojsk także w czasie pokoju.
"To chyba najistotniejsze w tej ustawie – stworzenie warunków do reagowania państwa na nowe zagrożenia hybrydowe, które są solą tej drugiej zimnej wojny między Rosją i Zachodem i dla Polski są najważniejszym wyzwaniem" – ocenił.
Koziej zwrócił uwagę na problem systemu kierowania i dowodzenia siłami zbrojnymi. Według niego "ustawa jakby nie dostrzega, że chodzi o system kierowania i dowodzenia (SKiD) - w zasadzie zajmuje się tylko systemem dowodzenia, czyli częścią wojskową". "Tymczasem SKiD składa się z dwóch części: kierowania siłami zbrojnymi przez ich cywilne zwierzchnictwo – ministra, prezydenta, Radę Ministrów - i dowodzenia siłami zbrojnymi przez dowódców wojskowych" – zaznaczył. "Projekt zajmuje się tylko częścią wojskową, a moim zdaniem to nie jest najważniejsze w całym systemie. Najważniejsze nie jest to, czy to będą odrębni dowódcy rodzajów sił zbrojnych, czy będzie dowódca sił połączonych. To można różnie zorganizować. Istotny jest styk kierowania politycznego armią i dowodzenia wojskowego. To jest w tej ustawie pominięte, a wręcz można powiedzieć, pozostawia się te słabości, jakie uwidoczniły się przez ostatnie lata" – uważa strateg.
Wśród słabości na pierwszym miejscu wymienił ryzyko dowolności działań władz politycznych w podejmowaniu decyzji dotyczących sił zbrojnych. "Dwaj poprzedni ministrowie obrony Antoni Macierewicz i Mariusz Błaszczak pokazali, jak można samowolnie, wedle własnego widzimisię, nie uwzględniając opinii szefa Sztabu Generalnego WP i dowódców, podejmować najważniejsze decyzje dotyczące wojska. To ogromne ryzyko, które powinno się w tej ustawie zredukować, jeśli nie w ogóle wyeliminować. Sedno problemu tkwi w tym, że w obecnym systemie szef SGWP zamiast być prawą ręką władz politycznych państwa w polityczno-strategicznym kierowaniu siłami zbrojnymi jest dowódcą sił zbrojnych; dowódcą tylko wykonującym decyzje władz państwowych" – powiedział Koziej.
Reforma z 2014 r. uczyniła Sztab Generalny organem strategicznego planowania i doradztwa najwyższym włazom państwowym, lecz nie dowodzenia. Funkcje dowódcze przywróciła SGWP ustawa z 2018 r., określana jako "mały SKiD". Według Kozieja spowodowało to, że władze – minister, a w czasie wojny prezydent – "mając szefa SGWP jako dowódcę wykonawczego, nie muszą czy nawet nie mogą w 100 proc. korzystać z pomocnictwa tego wykonawcy". Zdaniem Kozieja "w ramach kontrreformy z 2018 r. obniżono rolę szefa Sztabu, wygoniono go znowu do dowodzenia, a władze państwa zostały bez czystego, poważnego pomocnictwa".
W obecnym systemie – zauważył - szef Sztabu proponuje ministrowi decyzje i jednocześnie te decyzje wykonuje, co powoduje konflikt interesów. "Kluczowe dla systemu dowodzenia jest właściwe określenie roli szefa SGWP, zarówno w czasie pokoju, jak i w czasie wojny. On powinien być głównym doradcą, organem pomocniczym ministra, prezydenta, a nie dowódcą sił zbrojnych" – uważa Koziej.
Jego zdaniem skoro projekt proponuje powołanie dowódcy połączonych rodzajów sił zbrojnych, to właśnie on powinien być naczelnym dowódcą w czasie pokoju i w czasie wojny. "To byłoby najbardziej logiczne rozwiązanie. A szef Sztabu powinien znajdować się w strukturach ministerstwa i być głównym pomocnikiem ministra, a w czasie wojny prezydenta, w kierowaniu obroną państwa. Sztab Generalny powinien być sztabem obrony państwa, a nie tylko sztabem wojskowym" – podkreślił.
W jego ocenie odtworzenie odrębnych dowództw RSZ "stoi nieco w sprzeczności z ideą połączoności". "Ona schodzi w wojsku na coraz niższe szczeble, tymczasem my odtwarzamy odrębności. Ale to kwestia organizacyjna, można zapewnić zdolność do dowodzenia działaniami połączonymi w dowództwie połączonym" – zaznaczył.
"Rozumiem, że kiedy armia się powiększa, argumenty za odtworzeniem dowództw RSZ przybierają na sile. Dodałbym też osobistą refleksję. Od lat widzę, że każdy generał chce przede wszystkim dowodzić; uważa, że bycie dowódcą to szczyt tego, co można osiągnąć w wojsku" – powiedział Koziej, dodając że przejście od dowodzenia do roli "prawej ręki" ministra i prezydenta jest uważane za degradację. "Tymczasem np. w USA najwyższy rangą wojskowy nie jest dowódcą, tylko głównym doradcą prezydenta i sekretarza obrony. Jest współdecydentem przy najważniejszych zadaniach strategicznych, politycznych dotyczących całości sił zbrojnych" – zauważył.
Zadeklarował, że ze zrozumieniem podchodzi do obecnie proponowanej reformy. "Tak naprawdę ta, nazwijmy ją, +moja+ reforma nie została dobrze wdrożona. Każdy z generałów, którzy ją wprowadzali, chciał wyrwać dla siebie coś z kompetencji dowódczych. Idea została wypaczona i struktura z 2014 r. wymaga korekty. Gdyby dzisiaj rola szefa Sztabu została określona właściwie - jako głównego doradcy na poziomie państwowym, a dowódcy połączonych RSZ jako dowódcy całości sił zbrojnych – a na czas wojny także naczelnego dowódcy – byłoby to dobre rozwiązanie" - powiedział.
Prezydent Andrzej Duda skierował swój projekt do Sejmu 2 maja. Dzień później szef MON, wicepremier Władysław Kosiniak-Kamysz stwierdził, że obecny system warto poddać przeglądowi, i zadeklarował podjęcie prac nad projektem. Projekt dotyczący m.in. zmiany struktury dowódczej został wniesiony do Sejmu po raz pierwszy w sierpniu ub. r. Ponieważ izba nie zajęła się nim przed wyborami, projekt wymagał ponownego złożenia. W listopadzie ub.r. prezydencka propozycja była tematem konsultacji szefa BBN Jacka Siewiery z jego poprzednikami, w tym z Koziejem. Projekt wniesiony w maju został zmodyfikowany w porównaniu z pierwotną wersją.(PAP)
Autor: Jakub Borowski