Gobiernos locales: planificación territorial, la clave de la autonomía fiscal
Gobiernos locales: planificación territorial, la clave de la autonomía fiscal
La propuesta electoral de Javier Milei, triunfante en las elecciones pasadas y sus acciones de gobierno han sido coherentes y contundentes (estemos o no de acuerdo con ellas). La premisa de una fuerte reducción del gasto público se concretó mediante la parálisis de las transferencias a gobiernos subnacionales (provinciales o municipales), la revisión de conceptos de gasto (empleo público, inversiones de capital, compra de alimentos, etc.), entre otras.
Es así como, en abril del presente año, la disminución de transferencias discrecionales (no automáticas) del Tesoro Nacional a Provincias y Municipios fue en términos reales un 97,5% inferiores comparado con el mismo período de 2023 según la ejecución presupuestaria informada por el Ministerio de Economía de la Nación (Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, 2024).
Decisiones como esta, nos llevan, de manera imprescindible y urgente, a replantear y repensar el modelo de financiamiento de los gobiernos locales.
Pero, ¿pueden estos gobiernos hacer algo para mejorar su financiamiento? Y si la respuesta es afirmativa, ¿qué pueden hacer?
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La respuesta a la primera pregunta, es claramente afirmativa. Los gobiernos locales no sólo pueden sino que deben aplicar todas sus herramientas para mejorar su situación fiscal, financiera y por ende presupuestaria. Sucede que, ante una dependencia fiscal que se ha visto incrementada en las últimas dos décadas, los municipios han perdido los incentivos y por ende la capacidad de implementar políticas públicas que le permitan fuentes de financiamiento genuinas a partir de sus competencias.
Los datos son contundentes: las transferencias discrecionales han tenido una participación sobre el total del 21,8% a partir del 2003 en valores constantes (IERAL, 2020). La provincia de Buenos Aires fue protagonista con un 65% de las transferencias corrientes a los gobiernos municipales durante 2023, muy por arriba de su participación en la población total (38%).
En el caso de las transferencias de capital a provincias, se destaca la participación de La Rioja (16%), mientras que la más favorecida en las transferencias de capital a municipios, nuevamente es Buenos Aires (63%). (IERAL, 2024)
Lo urgente o lo importante
Ante el “si” como respuesta a la anterior pregunta, corresponde responder entonces: ¿qué pueden hacer? Si bien la estructura federal argentina conlleva ciertas restricciones, no excluye la posibilidad de llevar a cabo iniciativas. Es en este escenario que las políticas de planificación territorial se revelan como un recurso invaluable en un terreno poco explorado.
Los gobiernos locales no necesitan reinventar la rueda para acceder a estas oportunidades. Desde el punto de vista nacional, existe un instrumento de política de ordenamiento territorial: el Plan Estratégico Territorial (PET). El documento (con sus diversas partes y ediciones desde 2008) resume en grandes líneas las principales acciones llevadas adelante en materia de planificación territorial nacional y constituye el marco de referencia de otros planes.
En concreto, existen iniciativas regionales que han contribuido con el diseño y aplicación de instrumentos, mostrando cómo algunas provincias y municipios asumieron un rol proactivo desde la gestión pública.
Para Tres de Febrero, la búsqueda de autonomía presupuestaria fue el soporte necesario para concretar objetivos de su Modelo Territorial, como completar la infraestructura necesaria, integración sociourbana de barrios populares o potenciar la movilidad en su centro urbano. De esta forma creó el Fondo para el Desarrollo Urbano Sustentable con el cual captó el plusvalor generado por cambio de normativa en desarrollos urbanísticos de centralidades del Partido.
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Este instrumento de gestión es resultado de un Modelo territorial diseñado como consecuencia de una sólida estrategia de planificación presentada en su Plan Estratégico Urbano (2019).
Gracias a la ejecución del cobro de plusvalía, Tres de Febrero aumentó su presupuesto entre 10 y 14% equivalentes a $848.766 millones de pesos. Una obra financiada por esta partida presupuestaria fue la revalorización del entorno urbano de Metalpar: un caso de infraestructura industrial obsoleta que pasó de transformarse de un “no lugar” a ser un espacio de calidad utilizado por todos los vecinos.
Por su parte, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires promulga la ley 6062 Derecho para el Desarrollo Urbano y el Hábitat Sustentable, la cual consta de un instrumento urbanístico que regula el mayor aprovechamiento constructivo de aquellas parcelas donde se genere plusvalía por el nuevo Código Urbanístico (2018).
La revalorización del entorno urbano de Metalpar, en 3 de Febrero: un caso de infraestructura industrial obsoleta que pasó de transformarse de un “no lugar” a ser un espacio de calidad utilizado por todos los vecinos"
Quien utilice una constructividad adicional tendrá la obligación de pagar un porcentaje de este plusvalor. Los destinos de estas recaudaciones fueron varios: obras de parques y plazas, hábitat y patrimonio, y actualmente, son utilizados para fomentar la reconversión de áreas relegadas de la ciudad, como la zona sur y el macro-microcentro porteño, a través del Fondo para el Desarrollo Urbano Sostenible (FODUS).
Después de 5 años de su promulgación, la ley de plusvalías muestra una incorporación gradual en el mercado de suelos sin registrar impactos indeseados en la oferta ni resistencia por parte de los actores económicos intervinientes en la demanda. Un porcentaje bajo de la valorización otorgada por el GCBA es traspasada al estado a través del instrumento, mientras que el excedente se reparte entre propietario y desarrollador según las condiciones de su negociación (Lorenzo, 2023).
La Ciudad Autónoma de Buenos Aires promulga la ley 6062 Derecho para el Desarrollo Urbano y el Hábitat Sustentable, que ofrece un instrumento urbanístico que regula el mayor aprovechamiento constructivo de aquellas parcelas donde se genere plusvalía por el nuevo Código Urbanístico (2018)"
Como vimos en los casos anteriores la planificación territorial es la base del proceso, y mucho más en áreas fragmentadas donde todavía a nivel institucional no se han concretado las cooperaciones necesarias (entiéndase Área Metropolitana de Buenos Aires, por ejemplo).
No sólo es cuestión de ordenar el territorio, sino de impulsar el florecimiento de actividades y ecosistemas económicos prósperos. Un territorio bien planificado, con infraestructuras y servicios de calidad atrae inversiones tanto nacionales como extranjeras. Cualquier empresa estará más dispuesta a establecerse en regiones donde se garantice un entorno propicio para los negocios, incluyendo transporte eficiente, servicios públicos fiables y acceso a mercados. Además, esta sinergia se potencia cuando existen redes de innovación donde universidades, centros de investigación y empresas colaboran, fomentan la innovación y el desarrollo tecnológico creando mercados laborales dinámicos.
En el contexto actual, nuestro país necesita de manera urgente una Ley Nacional de Planificación Territorial que haga de los procesos de planificación urbana una realidad común, y no una excepción dispuesta por un puñado de gobiernos locales. A modo de ejemplo, en Colombia, la puesta en práctica de la Ley 388 de 1997 inició con un amplio proceso de capacitación técnica y difusión, con la generación de un gran número de normas a nivel nacional, así como instrumentos de cobros por valorización.
Estas herramientas aportan a la renta de la ciudad para financiar infraestructura, renovación urbana y proyectos notables, como la reforma de la plaza Alfonso Lopez (Lincoln Institute of Land Policy, 2021).
Por su parte Brasil, a través del Estatuto de la Ciudad, Ley nº 10.257 de 2001, prioriza los instrumentos de la política urbana con énfasis en la planificación municipal (Rossbach, 2017). Como resultado, en São Paulo, con el incremento de desarrollos de las últimas décadas, la recuperación de plusvalías ha sido fundamental para que la ciudadanía obtenga ciertos beneficios de los desarrollos privados, en forma de viviendas asequibles, parques, transporte público y otros servicios (Smolka, 2013).
Como hemos visto, contamos con casos exitosos que pueden ser imitables y sabemos de la necesidad de una ley marco integradora. De esta manera, detendremos la fragmentación y sectorización de las políticas urbanas, y fortaleceremos los gobiernos locales quienes podrán diseñar e implementar sus políticas en pos de la autonomía fiscal, la atracción de inversiones o la imperiosa necesidad de planificar el territorio para potenciar el desempeño de economías de escala y mercados laborales más dinámicos.