El Banco Mundial, historia de un dominio en declive
La Segunda Guerra Mundial acababa prácticamente de empezar para Estados Unidos una semana antes, cuando el bombardeo nipón estalló como un huracán sobre los muelles de Pearl Harbor. Era el 14 de diciembre de 1941 cuando Henry Morgenthau, secretario del Tesoro de Franklin Delano Roosevelt, encargó a uno de sus principales asesores un breve memorando que identificase las instituciones financieras internacionales que debían presidir el nuevo orden mundial una vez que se derrotase a Japón, Alemania e Italia.
Ese asesor no era otro que Harry Dexter White, que desde entonces recibiría la consideración de vicesecretario del Tesoro. El documento que Morgenthau le había pedido giraba en torno a dos grandes ejes: el Fondo de Estabilización (que luego se convertiría en el Fondo Monetario Internacional) y el Banco Internacional (que iría adquiriendo el perfil de lo que hoy se conoce como el Banco Mundial).
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El memorando ganaría peso y forma seis meses después. Ahí ya se pueden ver con claridad los tres objetivos de las nuevas instituciones. El primero era evitar grandes convulsiones en los tipos de cambio y en los flujos de crédito internacionales. El segundo consistía en asegurar el restablecimiento del libre comercio internacional. Y el tercero pasaba por proporcionar ayuda financiera para reconstruir países devastados por las bombas.
El Banco Internacional, que se denominaría a partir de ese momento Banco Internacional de Reconstrucción y Desarrollo (BIRD), contaría sobre el papel con 10.000 millones de dólares de presupuesto, el doble exactamente que el Fondo de Estabilización. Esa fortuna iba a dedicarse, en principio, a recapitalizar estados hundidos por la guerra, a frenar en seco fluctuaciones insoportables del precio de materias primas como alimentos, combustible o productos para la industria y a hacer préstamos a gobiernos e instituciones cuando el ciclo económico se volviera contra ellos.
Desde Rusia con amor
El gran receptor de esas ayudas sería, en principio, la Unión Soviética. Washington temía que Moscú no participase en las instituciones que iba a crear si no extraía un beneficio clarísimo con ello. La Unión Soviética no era un socio cualquiera, sino un país enorme, que podía proyectar su poder (e inestabilidad) sobre Europa y Asia y que, además, poseía una de las reservas de oro más abundantes del mundo. Las instituciones que Estados Unidos tenía en mente dependerían en gran medida de ese metal precioso, porque iban a intentar replicar en parte el patrón oro de las décadas anteriores a la guerra.
El segundo motivo resultaba bastante menos obvio. Harry Dexter White, el secretario asistente del Tesoro, era un espía soviético, aunque no aceptase órdenes directas de Moscú. Concretamente, enviaba documentos importantes que pasaban por sus manos para que fuesen fotografiados, preparaba memorandos cada una o dos semanas y, cuando Stalin pidió el derecho a emitir moneda de curso legal en la Alemania ocupada (un privilegio que correspondía en exclusiva a Estados Unidos), White presionó con éxito para que se lo concedieran.
White (izquierda) junto a John Maynard Keynes.
A los británicos les ofendía esta simpatía hacia la Unión Soviética, pero no fue la única actitud estadounidense en irritarlos. Sentían que su peso en los Acuerdos de Bretton Woods de julio de 1944 era mucho menor de lo que exigían su estrecha colaboración con Washington, su sufrimiento durante la contienda contra Hitler y su relevancia como potencia mundial.
Al fin y al cabo, las primeras negociaciones con el equipo de White las habían mantenido solamente los ingleses, impulsados por las ideas y la presencia de John Maynard Keynes. Es más, no pueden entenderse las instituciones de posguerra sin los contactos que se produjeron, desde 1941 hasta la firma de los acuerdos, entre los funcionarios británicos y los estadounidenses, ni, por supuesto, sin la impronta del legendario economista de Cambridge. Lo que en Londres no quisieron ver es que el escenario de las grandes potencias mundiales estaba cambiando a toda velocidad, y que Estados Unidos aspiraba a ocupar el trono de Gran Bretaña.
El que paga, manda
Washington impuso en gran medida su propia agenda en Bretton Woods, desde las características específicas de las instituciones hasta el emplazamiento de las sedes en su territorio. Todos deberían renunciar a parte de su soberanía económica cediéndola a unos organismos que garantizarían unas reglas comunes y, sobre todo, estabilidad.
їPero quiГ©n dominarГa esos nuevos centros de poder? El accionariado que iba a determinar el gobierno del banco estaba definido por un complejo sistema de cuotas. Los derechos de voto previstos en 1944 serГan los siguientes: Estados Unidos acumularГa el 37%, Reino Unido un 13%, la UniГіn SoviГ©tica un 12%, China un 6%, Francia un 4,5% e India un 4%. MГЎs de 180 paГses aceptaron formar parte del club, pero no asГ la UniГіn SoviГ©tica ni sus satГ©lites. Tan pronto como vio que no se confirmaba el prГ©stamo que White habГa deseado para el paГs desde el principio, MoscГє decidiГі abandonarlo.
John Maynard Keynes y Harry Dexter White, en Bretton Woods
Lo cierto es que la hostilidad hacia el comunismo no tardó en asomar el hocico. Para empezar, la revelación de parte de las relaciones entre White y Moscú representó la supresión de su nombre como futuro director del Fondo Monetario Internacional en 1946. Poco después, en mayo de 1947, el banco ofreció un préstamo de 250 millones de dólares para la reconstrucción de Francia con la condición de que echara a los comunistas del gobierno tripartito.
Aquella era la primera respuesta a los movimientos de la Unión Soviética, que estaba recuperando parte de sus fronteras previas a las guerras mundiales e instalando “gobiernos títeres”. La otra respuesta que puso sobre la mesa Washington también afectó a la entidad financiera que acababa de fundar: el Plan Marshall, un conjunto de ayudas iniciado en julio de 1947, desplazó al banco del mercado europeo y lo obligó a concentrar sus operaciones cada vez más en países en vías de desarrollo.
Entre 1947 y 1968, la inmensa mayoría de los préstamos se concedieron fuera del Viejo Continente, aunque se dieron excepciones. El denominador común de todos los proyectos financiados fue la construcción de infraestructuras productivas (esencialmente carreteras, puertos o estaciones eléctricas), obras que permitieran ganar a tiempo el dinero que los estados tenían que devolver al banco.
Al calor de la guerra fría
La estrategia de la institución dentro y fuera de Europa hay que interpretarla en el contexto de la lucha entre Estados Unidos y la Unión Soviética. Así, muchos de los países beneficiados por los créditos estaban siendo cortejados, amenazados y presionados al mismo tiempo por los diplomáticos de las dos grandes potencias. Por supuesto, Moscú forzó a los estados de su órbita a no pertenecer a la institución o, si ya habían entrado en ella, como en el caso de Polonia y Checoslovaquia, a que la abandonaran de inmediato.
En aquellos años, la estructura del BIRD también se adaptó a los nuevos retos y mercados. Había nacido como Banco Internacional de Reconstrucción y Desarrollo, pero lo cierto es que, a principios de los cincuenta, sus líneas de crédito se ocupaban ya relativamente poco de la reconstrucción y mucho del desarrollo. Conforme fue avanzando esa década, lo que empezó a cambiar fue el tipo de economías a las que se ayudaba: en el contexto de la guerra fría, aprobaba cada vez más proyectos en países pobres, con tan pocas probabilidades de devolver el dinero como India, Congo, el actual Zimbabue o Etiopía.
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Para cubrir todas estas necesidades, hubo que añadir al BIRD tres nuevos apéndices. El primero se fundó en 1956 con el nombre de Corporación Financiera Internacional, y tenía la vocación de canalizar los fondos del banco hacia proyectos en colaboración con el sector privado. En 1960 se creó la Asociación de Desarrollo Internacional, con la intención de financiar a 35 o 40 años el despliegue de infraestructuras que respondiesen a necesidades esenciales, como la salud, la educación, la potabilidad del agua o la higiene. El tercer apéndice, la corte de arbitraje que resolvería conflictos entre inversores internacionales y países (conocida como ICSID por sus siglas en inglés), abrió sus puertas en 1966.
Millones para el desarrollo
Todos esos cambios supusieron un aumento del tamaño y la influencia del banco. Su capital pasó de 10.000 a 21.000 millones de dólares en 1959, y de ahí trepó hasta casi 29.000 millones de dólares en 1966. Entonces fue cuando tomó las riendas de la presidencia Robert McNamara, el antiguo responsable de Defensa de Lyndon B. Johnson y expresidente de la todopoderosa Ford, cargos que sugieren dos prioridades de las que suele acusarse a la institución: promover los intereses estratégicos estadounidenses y tener muy en cuenta los de las multinacionales americanas.
La etapa de McNamara, de 1968 a 1981, supuso el giro definitivo del Banco Mundial (adquirió este nombre en 1975) en su apuesta por el desarrollo y la lucha para erradicar la pobreza. El veterano directivo agilizó todos los procesos. Además, contrató a un tesorero, Eugene Rotberg, que en sus primeros seis años de mandato le permitió duplicar los préstamos concedidos sin tener que ampliar de nuevo capital y pedir más dinero a los socios. Lo hizo mediante la subasta de bonos de deuda en todo el mundo, una medida que permitió hacer frente al torrente de facturas y gastos.
El presidente Lyndon B. Johnson durante una reunión con Robert McNamara
Socios y analistas empezaban a preguntarse hasta qué punto aquello era una auténtica entidad financiera o una agencia humanitaria. Al final, la rentabilidad y el éxito de los proyectos que hacía posibles no estaban claros en absoluto, porque los indicadores eran muy discutibles (¿cómo se calcula el impacto económico de un colegio o de un hospital?) y porque muchos de los países pobres que recibían los recursos tenían serios problemas para devolverlos sin entrar en una espiral de deuda.
Los números ponen letra a esa música. Durante el mandato de McNamara, el coste total de la deuda del “tercer mundo” llegó a dispararse hasta un 20% al año, mientras que los préstamos del Banco Mundial aumentaron casi un 400% entre 1968 y 1980. El presidente de la institución no era ni mucho menos el único responsable: hay que mirar también en la dirección de los dictadores corruptos de países pobres y de las dos crisis del petróleo (1973 y 1979), que multiplicaron los precios del crudo, permitiendo por ello a los productores y exportadores endeudarse como nuevos ricos.
Cuando algunos países latinoamericanos productores vieron el dólar subir meteóricamente pocos años después (se disparó un 78% entre junio de 1980 y diciembre de 1984), sabían que aquello iba a doler, y mucho. La deuda regional en su conjunto había pasado de 29.000 millones de dólares en 1970 a 327.000 millones en 1982, la fecha en que México hizo público que no podría restituir el dinero. El Banco Mundial iba a dar un giro en su ideología para adaptarse al reto.
De Keynes a Reagan
Con la victoria presidencial del republicano Ronald Reagan en 1980, Robert McNamara entendió perfectamente que él y la mayor parte de su equipo tenían los días contados. Las cosas habían cambiado mucho políticamente: las dos crisis del petróleo y la inflación que generaron durante la presidencia de este último habían destrozado la credibilidad de las ideas keynesianas por muchos años. Durante la década de los ochenta, el Banco Mundial, se concentró en gran medida en la aplicación, junto con el FMI, de los programas de ajuste y reformas que luego se llamarían neoliberales.
Ronald Reagan, candidato presidencial republicano, con un carro de la compra durante el rodaje de un spot electoral sobre la inflación. Lima, Oregón, 1980.
Dicho de otra forma, si los países querían su ayuda en la construcción de infraestructuras esenciales, primero debían recortar el gasto y redirigir los subsidios, recaudar más impuestos, privatizar empresas públicas, garantizar la seguridad jurídica y los derechos de propiedad, modificar los tipos de cambio y, por último, liberalizar los tipos de interés, el comercio, las inversiones extranjeras y numerosas regulaciones financieras.
En 1995, cuando James Wolfensohn asumió la presidencia del banco, ya estaban enraizadas tanto la estructura definitiva como las críticas que emborronarían a partir de entonces su prestigio. En 1988, el Banco Mundial había ampliado su configuración abriendo una agencia, llamada MIGA por sus siglas en inglés, que vendería seguros para inversores internacionales y ayudaría a los estados a reclamar su atención y conservar su confianza durante años, pero ya no se añadirían más agencias.
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Las cinco críticas principales ya se habían formulado: el sistema de cuotas y votación era antidemocrático y estaba al servicio del dominio de Estados Unidos y sus aliados europeos; sus recetas económicas daban prioridad al crecimiento sobre el bienestar de la población; la institución, junto con el FMI, era la guardiana de un orden mundial ideado por Washington de acuerdo con sus valores e intereses; la caída de la Unión Soviética había vaciado totalmente de sentido un instrumento de la guerra fría que premiaba a posibles aliados con infraestructuras; y, por último, el Banco Mundial se había convertido en un cajón de sastre cada vez más profundo y lleno de proyectos de más que dudosa rentabilidad.
Los intereses y las pasiones que dieron lugar al Banco Mundial, su evolución, sus limitaciones y sus experiencias han sembrado la tierra en la que ahora germinan con furia el NDB BRICS, la entidad financiera que han creado los grandes países emergentes (Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica), y, sobre todo, el AIIB, el nuevo “banco mundial” diseñado por Pekín para consolidar el ascenso a la supremacía que tanto desea. Las instituciones de Bretton Woods, el orden que nos ha acompañado desde los años cuarenta, pueden enfrentarse a su desaparición.
Este texto forma parte de un artículo publicado en el número 571 de la revista Historia y Vida. ¿Tienes algo que aportar? Escríbenos a [email protected].