Was der „Zukunftsrat“ sagt: „Die ARD ist nicht wirklich reformfähig“

Julia Jäkel bei der Vorstellung des Zukunftratsberichts.

Der Zukunftsrat hat seit März des vergangenen Jahres getagt. Sie haben ein Papier zur Reform des öffentlich-rechtlichen Rundfunks vorgelegt. Sie werden grundsätzlich. Sie sagen, aus dem Programmauftrag muss ein Angebotsauftrag werden. Der soll sich stärker an Demokratie, Gemeinwohl und Teilhabe orientieren. Ein Vertreter der Öffentlich-Rechtlichen würde sagen: Das machen wir, wir leisten die Grundversorgung, da ist alles drin.

Peter M. Huber, Richter des Zweiten Senats am Bundesverfassungsgericht, spricht auf einem Festakt zum 75-jährigen Bestehen des rheinland-pfälzischen Verfassungsgerichtes.

Huber: Die Intendantinnen und Intendanten mögen das sagen. Das Problem ist nur, dass dieser von der Verfassung vorgegebene Auftrag – den wir Angebotsauftrag nennen, weil es nicht mehr nur das lineare Programm gibt – im Angebot zu selten erlebbar ist. Das Gesamtangebot ist im Hinblick auf die Privaten nicht genug unterscheidbar. Ich sehe eine gewisse Fixierung auf die Quote, die zudem vor allem bei den über 60-Jährigen geholt wird. Uns geht es darum, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk die ganze Gesellschaft zusammenbringt, dass er ihre Selbstverständigung ermöglicht und alle Gruppen mitnimmt. Die jungen Leute sind häufig schon gar nicht mehr dabei, ebenso wenig Menschen mit Migrationshintergrund.

Jäkel: Die Gesellschaft hat sich verändert. Debatten werden mit größerer Härte geführt. Das Land ist vielfältiger geworden. Viele Menschen erreichen die Öffentlich-Rechtlichen noch nicht oder nicht mehr ausreichend. Deshalb glauben wir, dass die Schärfung des Auftrags wichtig ist.

Sie zählen auf, was zum Auftrag gehört: Information, Bildung, Kultur, Unterhaltung und Sport. Das haben wir doch alles. What’s new?

Jäkel: Es geht uns um klarere Unterscheidbarkeit. Stichwort Innovationsgeist, Originalität, Experimentierfreude! Platzierung von qualitätsvollen Inhalten auch zu besten Sendezeiten.

Huber: Das Neue unseres Vorschlags ist, dass sich das Angebot daraufhin überprüfen lassen muss, ob mit ihm der Auftrag erfüllt wird.

Der größte Schritt, den Sie vorschlagen, betrifft die ARD. Sie wollen, dass eine neue ARD-Anstalt gegründet wird, die an die Stelle der bisherigen Arbeitsgemeinschaft tritt. Wenn ich mir den Ist-Zustand ansehe, sage ich: Wir haben ein föderales System, das ist die ARD. Wir haben ein zentral-bundesweites Angebot, das ist das ZDF. Wir haben Dutzende ARD-Radios und das bundesweite Deutschlandradio. Soll die ARD jetzt wie das ZDF werden?

Grüner Umschlag: der Bericht des Zukunftsrats zur Reform der öffentlich-rechtlichen Sender.

Jäkel: Nein! Das föderale Element erhält größere Bedeutung, die Landesrundfunkanstalten mehr Raum für das Regionale. Die ARD-Anstalt konzentriert sich auf das Überregionale. Was wir vorschlagen, ist keine Kopie des ZDF, sondern die Voraussetzung für eine kraftvolle ARD.

Huber: Zurzeit investieren die Landesrundfunkanstalten in der ARD einen erheblichen Teil ihrer Kräfte in ihre nationale Sichtbarkeit und in eine aufwendige Koordination. Das geht zulasten der Präsenz in den Regionen. Wir sehen eine kaum strategiefähige ARD. Die neun Landesrundfunkanstalten sollten ihre Kernaufgabe stärker wahrnehmen und natürlich weiter dem Ersten und den Mediatheken zuliefern, aber auf Anforderung.

Wieso alles doppelt – ARD und ZDF?

Huber: In unserem Land leben mehr als 84 Millionen Menschen. Da brauchen wir, auch um des Wettbewerbs willen und um unterschiedliche Perspektiven zu Wort kommen zu lassen, zwei große öffentlich-rechtliche Anstalten, die verlässliche Berichterstattung und Common-Ground-Angebote bieten.

Warum streichen Sie das ZDF nicht? Oder lassen das Erste weg. Dann hätten wir das ZDF und die ARD-Sender regional. Dann müsste die ARD nicht mehr den ganzen Tag sich selbst koordinieren.

Jäkel: Die Öffentlich-Rechtlichen sind eine Erfolgsgeschichte. Für unsere Demokratie werden sie in Desinformationszeiten wichtiger denn je. Aber sie müssen effizienter, digitaler werden und ihren Auftrag besser erfüllen. Gefragt sind Umbauten nicht im System, sondern des Systems. Deshalb schlagen wir ein ganzes Paket vor. Und das fordert das ZDF genauso – strukturell, im Führungsverständnis, kreativ und journalistisch. Allerdings fließen 70 Prozent des Beitragsvolumens in die ARD-Familie. Sie wird aufwendig koordiniert, sie ist schwerfällig. Sie ist reformwillig, aber nicht wirklich reformfähig. Sie hat keine klare Leitung. Der ARD- Vorsitzende hat keinen Durchgriff. Die ARD braucht Leitung. Und Aufgabenteilung. Was zentral ist, soll zentral geregelt werden und Regionales regional. Aber bitte nicht: Jeder macht alles. Die neue Anstalt wäre verantwortlich für alles Bundesweite, das Erste und die Mediatheken – und für alle Verwaltungsaufgaben, gerade in den angebotsfernen Bereichen. Die Landesrundfunkanstalten konzentrieren sich dann auf das Regionale. Wir nennen es organisierte Regionalität.

Großer Wurf: Roger de Weck, Bettina Reitz, Heike Raab, Annika Sehl, Julia Jäkel, Maria Exner, Oliver Schenk und Mark D. Cole (von links) bei der Übergabe des Berichts des „Zukunftsrats“.

Warum sagen Sie, Fusionen einzelner Landesrundfunkanstalten seien nicht sinnvoll? Da fallen mir Radio Bremen oder der Saarländische Rundfunk ein.

Jäkel: Wir schlagen ein Reformpaket, ein „Kraftpaket“ vor. Die Öffentlich-Rechtlichen sollen öffentlich-rechtlicher werden. Dazu zählt wesentlich die regionale Grundversorgung durch WDR, NDR, MDR und so weiter. Die Präsenz vor Ort ist doch gerade wichtig. Außerdem würde der Koordinationsaufwand kaum sinken. Aber ist es notwendig, dass jede Anstalt alles macht? Das ist nicht mehr zeitgemäß.

Huber: Die Landesrundfunkanstalten werden in Zukunft einen deutlich geringeren Teil des Beitragsaufkommens bekommen, sie werden schlanker, die Mehrfachstrukturen in der ARD werden abgebaut. Der Fokus liegt auf dem Inhaltlichen, dafür sollen mehr Mittel frei werden.

Zur internen Senderstruktur sagen Sie: Geschäftsführung, Medienrat, Verwaltungsrat. Fangen wir bei der „kollegialen“ Geschäftsführung an. Die sollen möglichst alle Sender haben. Das heißt, Intendanten brauchen wir nicht mehr.

Jäkel: Die Zeit der Alleinentscheider ist vorbei. Wir sagen, dass die neue ARD-Anstalt, das ZDF und das Deutschlandradio im digitalen Zeitalter kollegiale Geschäftsleitungen benötigen. Wir schlagen zudem eine oder einen Verantwortlichen für die Erfüllung des Auftrags und den Publikumsdialog vor, also in den Geschäftsleitungen eine starke Stimme für die Gemeinwohlorientierung. Wir äußern uns nicht zu den Strukturen in den Landesrundfunkanstalten, könnten uns aber vorstellen, dass diese sich im Lauf der Zeit angleichen.

Medienrat und Verwaltungsrat: Wodurch unterscheiden die sich von dem, was wir bisher haben? ARD-Rundfunkräte, ZDF-Fernsehrat und Verwaltungsräte.

Jäkel: Sie unterscheiden sich zuallererst durch die präzise Aufgabenverteilung und ein neues Rollenverständnis. Der Medienrat soll als Garant der Auftragserfüllung dienen. Deshalb ist er pluralistisch aufgestellt. 16 Mitglieder werden von den Landtagen entsandt, 32 politikferne Mitglieder sollen die Zivilgesellschaft vertreten. Dieser Medienrat wacht darüber, ob der Angebotsauftrag erfüllt wird. Der Verwaltungsrat ist ein Profi-Gremium. Ein kleiner Kreis von Menschen, die ausgewiesene Managementerfahrung haben, und drei oder vier sogenannte „Weise“, die das Gemeinwohl besonders im Blick haben. Das Gremium hat große, die oberste strategische Verantwortung und ernennt und beaufsichtigt die Geschäftsleitung.

Huber: Der Medienrat hat eine Rückbindung an die Landesparlamente und den Gesetzgeber. Er ist unverzichtbar, jedoch auf die Gewährleistung der Auftragserfüllung beschränkt. Dafür hat er zwei Instrumente: die Bestimmung des Verwaltungsrats und die Entgegennahme oder Bestellung von Berichten über die Auftragserfüllung und deren Veröffentlichung. So kann und soll er auch die Öffentlichkeit mit ins Boot holen.

Der Medienrat rekrutiert sich wie? 16 Mitglieder werden von den Landtagen gewählt. Woher kommen die Übrigen?

Huber: Nach unserer Vorstellung braucht es auf der Grundlage der ZDF-Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts eine staatsferne, wenn auch nicht staatsfreie Zusammensetzung. Es ist Aufgabe des Gesetzgebers und eine Frage der Einschätzung und Beobachtung der gesellschaftlichen Entwicklung, dafür den Schlüssel festzulegen.

Der Verwaltungsrat bestimmt, wer in der Geschäftsführung sitzt. Im Moment werden die Intendanten vom Rundfunkrat gewählt. Das erscheint mir demokratischer.

Jäkel: Wir formulieren präzise Anforderungen an den Verwaltungsrat. Es ist essenziell, dass die Verwaltungsräte Führungs- und Transformationserfahrung haben. Dieses Gremium wird die richtigen Führungskräfte für die Anstalt auswählen können.

Huber: Die theoretisch demokratischste Variante wäre natürlich, dass die Landtage unmittelbar die Vorsitzenden der Geschäftsleitung wählen. Das aber wäre nicht im Sinne der Rundfunkfreiheit. Im Übrigen wird demokratische Legitimation nicht nur durch personelle und organisatorische Vorkehrungen sichergestellt, sondern auch durch sachlich-inhaltliche und institutionelle. Wir gehen davon aus, dass mit unseren Vorschlägen die Umsetzung des vom Gesetzgeber beschlossenen Auftrags im Sinne einer sachlich-inhaltlichen Legitimation die Tätigkeit der Anstalten in Zukunft viel stärker anleiten wird. Dadurch wird das, was man an demokratischer Legitimation bei der Bestellung der Organe verlieren mag, durch eine effizientere Steuerung mehr als kompensiert. Insofern ist unser Modell mindestens so demokratisch wie das aktuelle.

ARD, ZDF und Deutschlandradio sollen eine Plattformgesellschaft fürs Internet bilden. Was macht die? Mit eigenen Algorithmen Konkurrenz zu Amazon, Disney, Spotify und Netflix?

Jäkel: Das klingt bei Ihnen so ironisch. Aber genau darum geht es: nicht nur um den Inhalt, sondern auch um die User-Experience. Da müssen Sie technologisch mit den globalen Plattformen wenigstens halbwegs mithalten. Die ARD-Mediathek wird heute in einem koordinierenden Miteinander aus neun Anstalten weiterentwickelt, ohne klare Leitung. So kommt man im Schneckentempo voran. Wir sagen, dass sich ARD, ZDF und Deutschlandradio zusammentun müssen, weil es sinnlos ist, Plattformen parallel zu entwickeln. Inhaltlich bleiben sie autonom.

Huber: Die Zukunft liegt im Non-Linearen. Wenn funktionieren soll, was wir uns im Interesse des Gemeinwohls von den Öffentlich-Rechtlichen erwarten, brauchen wir eine für alle Schichten und Altersgruppen attraktive Plattform.

Jäkel: Diese Plattform muss ein Magnet werden, Anziehungspunkt für Qualität, wie es früher das Erste und das Zweite als Knöpfchen auf der Fernbedienung waren.

Stichwort Rundfunkbeitrag. Der Rundfunkbeitrag bleibt, aber Sie stellen die Finanzierung vom Kopf auf die Füße oder umgekehrt. Motto: Erst auszahlen, dann kontrollieren, ob die Sender ihren Job gut gemacht haben. Wenn ja, fein, wenn nein, gibt es Abzüge. Wäre das, verknappt, richtig beschrieben?

Huber: Ja.

Jäkel: Dahinter verbirgt sich eine Methodik, die im Einzelnen zu entwickeln ist und die sich von den durch die Politik formulierten Leitplanken des Auftrags herleitet, natürlich unter strenger Achtung der Programmautonomie. Orientierungslinien wären: Erreichen wir genügend junge Leute? Sind die Anstalten im Dialog mit den Bürgerinnen und Bürgern? Unterscheiden sich ARD und ZDF ausreichend?

Huber: Die Kommunikationswissenschaften haben Kriterien dafür entwickelt, wie sich die Angebotsqualität messen lässt. Der Gesetzgeber hat diese im Staatsvertrag festzulegen. Eine neue und weiter völlig unabhängige KEF würde dies dann operationalisieren.

Das wird interessant. Bislang ist die Gebührenkommission KEF ein Gremium von Rechnungsprüfern. Die KEF betreibt eine aufwendige Wirtschaftlichkeitsprüfung. Die Anstalten sagen, wie viel Geld sie angeblich brauchen. Die KEF rechnet durch und schlägt vor, wie hoch der Rundfunkbeitrag ausfallen soll. Nach Ihrem Vorschlag soll die KEF die Frage beantworten können: Hat ein Sender den Auftrag erfüllt? Wie stellen Sie sich das vor?

Huber: Wir gehen davon aus, dass Kommunikationswissenschaftler, Digitalexperten, Mediensachverständige in diese neue KEF mit aufgenommen werden. Die KEF überprüft kontinuierlich und berichtet alle zwei bis drei Jahre. Wenn sie, wissenschaftlich fundiert, zu dem Ergebnis kommt, dass der Auftrag nicht ordentlich erfüllt wurde, setzt sie – vermutlich durch Verwaltungsakt – Abschläge fest, die zu Abzügen in der Finanzausstattung der Anstalt führen.

Jäkel: In unserem Bericht heißt es: „Eine regelmäßige Evaluation der Auftragserfüllung muss wissenschaftlich fundiert, unabhängig, nach transparenten Kriterien und Verfahren erfolgen, die stetig weiterentwickelt werden.“ Die Daten sollen jährlich erhoben, den Gremien vorgelegt werden und öffentlich zugänglich sein. Die Kriterien leiten sich vom Auftrag ab und müssen auf das jeweilige Medium und Genre zugeschnitten sein. Es können Kriterien sein wie Verlässlichkeit, Wahrhaftigkeit, Vielfalt, Innovation, Verständlichkeit, Transparenz oder Zugänglichkeit. Das zieht einen neuen roten Faden durch das System der Öffentlich-Rechtlichen – vom Auftrag über die Zusammensetzung der Geschäftsleitung bis zur Finanzierung.

Das Ganze beginnt bei dem Beitragsaufkommen, das wir jetzt haben, also rund 8,5 Milliarden Euro im Jahr. Und dann, sagen Sie, soll das mit einem Preis-Index verbunden werden? Wie sähe der aus?

Huber: Es gibt medienspezifische Inflationsindizes. Ein solcher wäre auch hier anzuwenden. Der würde grundsätzlich zu einer automatischen Beitragsanpassung führen. Allerdings soll die neue KEF alle drei bis fünf Jahre auch überprüfen, welche Einsparpotentiale sich durch die Umsetzung unseres Reformpakets ergeben haben, und das den Ländern vorlegen.

Jäkel: Unsere Reformen werden die Strukturkosten deutlich verringern, das kann zu einer Absenkung des Beitrags führen oder ins Angebot investiert werden. Das entscheiden die Länder.

Bei den Gehältern sind Sie großzügig. Sie wenden sich gegen „Gehaltspopulismus“. Zugleich gegen „außergewöhnliche Versorgungsansprüche“. Das finde ich, wo wir gerade den RBB-Skandal gesehen haben, in der Gesamtaussage erstaunlich.

Jäkel: Warum?

Weil die Gehälter im öffentlich-rechtlichen Rundfunk sehr hoch sind. Weil es zu wenig Kontrolle gibt – beim RBB haben die Gremien total versagt. Weil die Versorgungsansprüche exorbitant sind.

Jäkel: Deshalb plädieren wir ja für schlagkräftige, kompetente Gremien.

Aber am Gehaltsgefüge würden Sie nichts ändern.

Huber: Das haben wir nicht gesagt. Wir sind der Meinung, dass sich an der Absenkung der Intendanten- oder Geschäftsführer-Gehälter nicht die Wirtschaftlichkeit und Zukunftsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks festmachen lässt. Wir wollen es den Gremien überlassen, was sie glauben aufwenden zu müssen, um das geeignete Personal zu bekommen.

Sie haben Ihr Papier einstimmig verabschiedet. Es endet mit offenen Fragen. Die Themen sind: Wie steht es um die duale Rundfunkordnung mit Öffentlich-Rechtlichen, Privaten und der Presse generell? Werbung. Die mehr als 100 Beteiligungsfirmen von ARD und ZDF. Landesmedienanstalten, die über den Rundfunkbeitrag mitfinanziert werden. Die Klangkörper, der Denkmalschutz. Waren Sie sich da nicht einig? Fanden Sie das nicht wichtig genug? Oder heben Sie sich das für eine zweite Runde des Zukunftsrats auf?

Jäkel: Puh. Obwohl wir uns sehr gut verstanden haben, benötigen wir jetzt alle erst mal eine Pause, oder, Peter?

Huber: Ja. Wir haben 250 Stunden gemeinsamer Arbeit hinter uns, viele Sitzungen am Wochenende, ehrenamtlich. Das hat Spaß gemacht, war aber auch kräftezehrend.

Jäkel: Wir haben uns auf die Frage konzentriert: Was führt die Öffentlich-Rechtlichen in die Zukunft? Wir konnten nicht alle Themen angehen. Wir haben ohne Scheuklappen, mit einer gewissen Frische, aus unterschiedlichen Perspektiven, wie ich glaube, kreative Vorschläge entwickelt.

Huber: Im Zukunftsrat bestand vollständige Einigkeit, dass alle offenen Punkte dringend geklärt werden müssen.

Jäkel: Die Reaktionen, die wir seit der Veröffentlichung des Berichts erhalten, sind enorm positiv. Gerade die Modernisierungswilligen lesen unseren Bericht und verspüren Rückenwind. Und ich habe den Eindruck, dass auch die Länder mit Gestaltungslust auf unsere Vorschläge schauen.

Julia Jäkel ist Aufsichtsrätin, Medienmanagerin und ehemalige Verlagschefin von Gruner + Jahr.

Peter M. Huber ist Professor für Öffentliches Recht und Staatsphilosophie an der LMU München, Bundesverfassungsrichter a. D. und ehemaliger Innenminister von Thüringen.