Um Orçamento da “bazuca” e de “navegar à Costa”

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O Orçamento do Estado (OE) para 2022 é um OE da “bazuca” porque assenta a recuperação económica e o exercício orçamental quase exclusivamente no PRR (Plano de Recuperação e Resiliência). É também um OE de “navegar à Costa”, porque segue o que foi feito nos últimos 6 anos: aproveitar o que se consegue tributar e financiar para distribuir, sem preocupação com a criação de riqueza, sem uma estratégia e um rumo, sem uma aposta na competitividade e produtividade da economia Portuguesa.

Crescimento económico e cenário macroeconómico

Se é certo que o cenário macroeconómico do OE é prudente, nas palavras do CFP (Conselho de Finanças Públicas), não deixa também de ser verdade que para 2020 a previsão de quebra do PIB de 8.4% é superior à média da UE (7.5%). O crescimento real de 2021 e 2022 (4.8% em 2021 e 5.5% em 2022) é apenas e só o recuperar dos níveis de 2019. Se usarmos uma base 100 para o PIB real de 2019 e aplicarmos os crescimentos de 2020, 2021 e 2022, temos no final de 2022 uma base de 101. O governo diz que “o PIB recupera logo no início de 2022 o nível pré-pandemia”, mas isso só é verdade para o PIB nominal (por conta do crescimento dos preços, via deflator do PIB). Em termos reais, só no final de 2022 recuperamos a perda de 2020. A uma quebra em 2020 superior à média Europeia segue-se uma das recuperações económicas mais lentas a nível Europeu.

Ainda mais grave é que a recuperação é praticamente assente no consumo interno. Senão vejamos: O crescimento em 2021 de 4.8% resulta de um contributo da procura interna de 5.2 pontos percentuais (p.p.). e um contributo (negativo) da procura externa de -0.4 p.p. Isto porque há uma recuperação das exportações de 9.1% (depois de uma quebra de 18.6% em 2020), mas há um aumento das importações de 9.4% (depois de uma quebra de “apenas” 12.1% — digo “apenas” porque as importações reduziram-se em 2020 bastante menos do que as exportações, agravando o saldo externo do país). Depois, em 2022, o crescimento de 5.5% resulta de um contributo da procura interna de 4.9 p.p e da procura externa de 0.6 p.p.

Se olharmos para os dois anos (2021 e 2022), a recuperação que se limita a repor o nível de 2019 é feita exclusivamente pela procura interna. A economia cresce, em termos acumulados nesses dois anos, 10.6%. Deste crescimento, a procura interna contribuiu com 10.4 p.p! (ou seja, 98% da recuperação) e a procura externa apenas com 0.2 p.p (2% do total da recuperação).

O crescimento que o governo prevê para os anos seguintes é brutalmente desolador. O executivo antecipa crescimentos abaixo ou em torno dos 2%. E ainda mais grave, um PIB potencial (crescimento potencial da economia Portuguesa no médio e longo prazo) que se manterá em torno de 1.5%, o nível de 2019 e um dos mais baixos da Europa. Assim se vê como o PRR não é um instrumento transformador da economia nacional e como será, se for aplicado desta forma e por este governo, um falhanço redondo.

Também extraordinário é o valor que o governo prevê para a inflação. Em 2021, um valor de 1% e, em 2022, um valor de 0.9%. Nem preciso de referir o efeito dos preços da energia, combustíveis e o aumento do custo das matérias primas e da construção. De acordo com o INE, em setembro deste ano a taxa de variação homologa (portanto, comparando com setembro de 2020) do IPC era já de 1.5%. Como os aumentos da função pública são calculados com base nos valores da inflação do OE, é fácil perceber que serão anos de perda de poder de compra. Também as pensões, sobretudo as mais baixas, vão sofrer uma forte redução do seu poder de compra.

Finanças Públicas

Depois de um défice de 5.8% em 2020, o Governo estima um défice de 4.3% em 2021, uma redução de 1.5 p.p.. Parece uma consolidação orçamental, mas não é assim. É verdade que o défice de 2021, de acordo com o gráfico da página 66 do relatório do OE, tem ainda um impacto negativo (que aumenta o défice de 2020 para 2021) de 0.6% PIB relativo a despesas Covid-19. Mas, do outro lado, há três fatores que melhoram o défice de 2021 face a 2020, e dois deles são irrepetíveis:

Os Fundos Europeus de emergência que valem 0.8% PIB; Medidas “one-off” (pontuais) como a recuperação da garantia do empréstimo ao FEEF em 2011 para ajudar a Grécia no âmbito da Troika, que valem 1% PIB; A que se junta mais uma redução da despesa com juros de 0.2% PIB.

Tudo somado, estas medidas valem 2% PIB, o que significa que se retirarmos as despesas Covid-19 no valor de 0.6, temos um efeito de redução do défice de 1.4 p.p.. Ou seja, praticamente igual à redução nominal de 5.8% para 4.3%. Portanto, o governo pouco faz para reduzir o défice.

Para 2022, o executivo prevê uma redução do défice de 2021 de 4.3% para um défice de 3.2%, ou seja, uma redução de 1 p.p.. Mais uma vez, não há qualquer consolidação orçamental. Embora o governo não apresente para 2022 o mesmo gráfico que mostra para 2021, de passagem do défice orçamental, não é difícil fazer as contas.

Ao défice de 2021 de 4.3% é preciso retirar a despesa Covid-19 de 2021 no valor de 0.6% PIB (que não se volta a repetir) e uma nova redução da despesa com juros de 0.3% PIB, o que significa uma redução do défice para 3.4%. Do lado das receitas, devemos subtrair as extraordinárias (fundo emergência da UE e recuperação da garantia da Troika) no valor de 1.8% PIB, o que coloca o défice de 2022 inicialmente em 5.2% PIB.

Sucede que os acordos no OE para 2020 e para 2021 implicam efeitos de medidas (pessoal, pensões, despesas com serviços, etc –- aquilo que se designa de “no policy change” “Políticas invariantes”) de 1% PIB em 2022, o que agrava o défice para 6.2% PIB. Com um crescimento nominal do PIB de 6.8% (5.5 via crescimento real e 1.3 via deflator do PIB), o efeito na receita fiscal e contributiva e na receita não fiscal, apenas por via da base económica, é de cerca de 3.5% (isto porque parece-me, o Governo não o revela, que continua a usar uma “semi-elasticidade” do défice de 0.5, igual ao valor de 2019). Isso coloca o défice de 2022, sem medidas do Governo, em 2.7%. Como o défice estimado é de 3.2%, percebemos que não haverá consolidação orçamental estrutural este ano de 2022, tal como não houve em 2021.

A prova disso é que o ministro das Finanças disse que o défice estrutural se reduziria em 2022 num valor de 0.2%, o que corresponde exclusivamente à poupança de juros.

A despesa com juros continua a ser o “abono de família” do Governo. Em 2015, para um stock da dívida pública de 230 mil M€, Portugal pagou 8 mil M€ de juros (4.6% PIB). Para 2022, o Governo estima que, para um stock da dívida de 290 mil M€, Portugal tenha uma despesa com juros de 5 mil M€, ou seja, 2.3% PIB. Uma redução de 3 mil M€ (menos 2.3% PIB), quando o stock da dívida aumentou 60 mil M€. Ou seja, uma redução da taxa de juro média implícita da dívida pública de 3.5% para cerca de metade (1.7%). Se a taxa de juro média se tivesse mantido nos 3.5%, Portugal estaria a pagar de juros não 5 mil M€, mas sim 10 mil M€ (e isto assumindo que despesas com juros maiores nos últimos 6 anos não teriam implicado défices maiores e consequentemente uma divida pública ainda maior, com mais despesa de juros).

Ou seja, em 2022, o Governo poupa em termos reais, face a 2015, 3 mil M€ de juros, mas em termos potenciais a poupança é de 5 mil M€ face ao que pagaria se as taxas de juro não tivessem começado a cair a pique a partir de 2017.

Tudo isto graças à política monetária do BCE, iniciada em meados de 2015, de compra de dívida pública. Nos últimos 6 anos, o BCE comprou mais divida pública Portuguesa no mercado secundário do que a emitida pela República no mercado primário. Além disso, como as compras são feitas via Banco de Portugal, esta entidade passou de um valor de dividendos e IRC próximo de zero em 2013-2014 para um montante nos últimos anos em torno dos 800 a 1.000 M€.

Dois efeitos brutais que, como fui dizendo ao longo destes anos aqui no ECO (*) e em muitos outros locais, permitiram uma consolidação orçamental meramente nominal e não estrutural. Entre 2015 e 2019, o défice reduziu-se em 3.6 p.p. (passou de um défice de 3% PIB em 2015 para um superavit de 0.6% em 2019). Porém, só em poupança de juros e dividendos do Banco de Portugal foram 2 p.p.. Se lhe juntarmos o aumento da carga fiscal (+0.6% PIB, dado que passou de 34.4% PIB em 2015 para 35% em 2019) e o corte no investimento público (0.3% PIB, dado que passou de 2.3% PIB para 2%), temos 3 p.p. em 3.6%. Ou seja, os fatores pontuais, os impostos e o corte do investimento representaram mais de 80% da consolidação orçamental do Doutor Centeno. Uma farsa e uma ilusão, como fui dizendo. Na despesa estrutural da Administração Pública, o Governo socialista não tocou.

Basta ver como teria evoluído o saldo estrutural (o saldo orçamental sem o efeito do ciclo económico e as medidas pontuais) retirando do seu cálculo o efeito dos juros e dos dividendos do Banco de Portugal (conforme o gráfico abaixo): Em 2015, seria um défice estrutural de 2%, mantendo-se praticamente inalterado até 2019. Em 2022, o défice estrutural não seria de 2.5%, mas sim de um valor acima dos 5%, sensivelmente o dobro. É esta a medida do desequilíbrio estrutural das contas públicas Portuguesas.

© Swipe News, SA Um Orçamento da “bazuca” e de “navegar à Costa”

Se mais provas fossem precisas, basta analisar a evolução do Saldo Primário Estrutural (saldo estrutural sem os juros). No gráfico abaixo podemos constatar que, entre 2010 e 2015, melhorou cerca de 8 p.p. do PIB (passou de um défice estrutural primário de 5.6% para um superavit de 2.6%). Depois manteve-se praticamente inalterado entre 2015 e 2019 (melhorou 0.2 p.p., dado que passou dos 2.6% para os 2.8%, mas, como vimos, só nos dividendos do Banco de Portugal temos um valor superior a esta subida). Com a crise, em 2020, reduziu-se para um valor próximo de zero. Entre 2021 e 2022 mantém-se inalterado, com um excedente de 0.2%.

© Swipe News, SA Um Orçamento da “bazuca” e de “navegar à Costa”

Isto é ainda mais grave se atendermos às palavras do Doutor Centeno há duas semanas alertando para o brutal aumento da despesa corrente primaria e do endividamento público.

Senão vejamos: a despesa primária sem medidas de emergência e pontuais passou de 84.7 mil M€ em 2019 para 98.7 mil M€ em 2022. Ou seja, subiu em 3 anos cerca de 14 mil M€! Passou de 39.7% do PIB para 43.6% do PIB. Um aumento de 3.6 p.p. depois de excluir a pandemia. Mesmo excluindo os 3.2 mil M€ do PRR, passou de 84.7 mil M€ para 95.7 mil M€, ou seja, um aumento de 11 mil M€! Mesmo excluindo o PRR, passou de 39.7% do PIB para 42.3% do PIB!

© Swipe News, SA Um Orçamento da “bazuca” e de “navegar à Costa” Basta pensar que a despesa primária, mesmo excluindo a pandemia, as despesas “one-off” e o PRR, aumenta 11 mil M€ quando o PIB aumenta cerca de 15 mil M€. Ou seja, o aumento da riqueza foi praticamente todo “consumido” com o crescimento da despesa primária.

Um desastre que vai ter consequências muito graves no médio prazo. Tem toda a razão o Doutor Centeno quando refere que isto não é sustentável. E ele olhou apenas para 2020 e 2021, referindo que nesses dois anos a despesa corrente primária, excluindo a despesa com a pandemia, tinha subido quase 2 p.p. do PIB, entre despesas com pessoal e prestações sociais.

Se ao menos “este Doutor Centeno” tivesse sido Ministro das Finanças nos 4 anos anteriores à pandemia, em que Portugal beneficiou de uma conjuntura internacional extraordinária, com crescimento económico e uma política monetária do BCE que colocou os juros em zero ou negativos (com os benefícios orçamentais que expliquei atrás).

Por último, uma nota sobre o investimento público. Entre 2016 e 2019, esteve sempre abaixo dos 2.3% PIB de 2015. Foi uma das “farsas” orçamentais do Doutor Centeno e do Professor Leão (este como secretário de Estado do Orçamento). Previam-se sempre grandes aumentos do investimento público, para “calar” o PCP e o BE, mas depois não se executava grande parte do prometido.

Em 2020 e 2021, face à pandemia, o investimento público subiu. Terá atingido os 2.5% PIB em 2020 e estima-se 2,7% para 2021. Para 2022, o valor previsto é de 3.2%. Mas agora há o PRR, que representa cerca de 2 mil M€ de investimento público financiado integralmente pela UE. Se retirarmos esse valor (cerca de 0.8% PIB), verificamos que o investimento público em 2022 seria em torno de 2.4% PIB. Como fica sempre uma parte significativa por executar, não fora o PRR e voltaríamos a ter um investimento público abaixo de 2015. Não deixa de ser confrangedor ver o Governo dizer que o OE aumenta o investimento público em 30%. Isto porque o aumento é de 1.6 mil M€ e, como vimos, só do PRR são cerca de 2 mil M€.

Impostos, famílias e empresas

Este OE, tal como os anteriores do Governo PS (desde 2016) e bem como o PRR, partem do erro original de não centrarem a sua atuação no principal problema de Portugal: a baixa competitividade e produtividade da economia, que leva a que o país esteja desde 2000 estagnado, com um crescimento médio anual inferior a 0.5%.

Para as famílias, o OE traz 200 M€ no IRS, entre alteração de escalões e o “IRS jovem” (com o Governo a aprovar uma medida que o PSD propôs no Parlamento e que o PS tinha chumbado). Sucede que, antes das eleições autárquicas, o Governo e o PS apresentaram a alteração de escalões como uma “grande redução de impostos”, mesmo já se sabendo que só havia 200 M€. Agora sabe-se que a alteração de escalões vale 150 M€, ou seja 1% da receita do IRS ou, se preferirmos, 0.7% da receita que o Estado arrecada sobre o rendimento e património, ou ainda 0.3% da receita fiscal, ou ainda 0.18% da receita fiscal e contributiva, ou ainda 0.15% da receita total do Estado.

Sem dúvida uma grande medida de alívio fiscal dos Portugueses!

Para as empresas, o Governo tem 165 M€. No IRC, o Governo acaba com o PEC (Pagamento Especial por Conta). Outra falácia. O PEC já era facultativo desde 2018 (para empresas que nos últimos dois anos tivessem cumprido as obrigações fiscais) e cerca de 70% das empresas apura, ano após ano, mesmo antes da pandemia, prejuízos fiscais e como tal não tem coleta de IRC. Basta ver que esta medida vale 10 M€! A que se soma o não agravamento da tributação autónoma para empresas com prejuízos, que vale 5 M€. Depois há um crédito fiscal ao investimento, que ao invés de replicar o de 2020, que por sua vez replicava o de 2013, agora obriga as empresas a não despedir e a não distribuir dividendos. Um absurdo que vai limitar em muito a aplicação deste incentivo.

Síntese final

Um OE em linha com os anteriores. Desde 2016, não há um rumo e uma visão estratégica para a competitividade e produtividade da economia Portuguesa. Um OE que continua a mascarar a consolidação orçamental. Um OE que assenta as suas medidas quase exclusivamente na “bazuca Europeia”, no PRR. Um mau OE, que não responde aos problemas atuais nem cuida de preparar o país para os desafios futuros.

Um OE que está envolto em polémica e incerteza política. O “número político” da extrema-esquerda, habitual em todos os OE desde 2016 de ameaçar chumbar o documento, está este ano a atingir um nível de conflitualidade sem precedentes.

Isso sucede por várias razões: A quebra eleitoral do PCP e também do BE nas autárquicas, sendo que no caso dos comunistas soma à quebra de 2017. O PCP tinha 5 grandes autarquias (Loures, Seixal, Moita, Setúbal e Évora). Perdeu Loures e Seixal e ficou numa posição muito difícil em Setúbal e Évora. O PCP está assim numa situação em que a dúvida é qual das opções implica uma perda maior? A opção de abandono da geringonça ou a opção de permanência?

Adicionalmente, a incerteza da aprovação do OE resulta sobretudo da atuação do Primeiro-Ministro e do Partido Socialista. Por um lado, pela escolha que fizeram em novembro de 2015 de se aliarem a partidos de extrema-esquerda. Sempre disse que só resultaria enquanto houvesse dinheiro. Ao surgir a crise, o acordo deixou de ser a três e passou a ser só entre PS e PCP. Agora a dúvida é se há acordo. Por outro lado, o Primeiro-Ministro optou por se isolar e hostilizar o PSD. Foi o Primeiro-Ministro que optou por não contar com qualquer hipótese de acordo com o PSD. Aliás, se o OE não for aprovado pelo PCP ou BE, de nada serve que o PSD seja chamado. Mesmo uma eventual e hipotética aprovação do OE pelo PSD (que não vai acontecer, como já afirmou o Presidente do PSD) não evita uma crise política, com eleições antecipadas. Culpa de um Primeiro-Ministro que foi incapaz de realizar uma reforma estrutural, incapaz de modernizar o país e que usou as “folgas orçamentais” dos juros, dos dividendos do Banco de Portugal e do crescimento económico para ir distribuindo benesses por grupos de interesse ou de votos. Uma política que redistribuiu apenas. Nada criou.

Seis anos de navegação à costa, sem rumo, sem estratégia, sem horizonte. Ou se quiserem, seis anos de “navegação à Costa”. Como tenho por vezes citados Maquiavel a propósito do Primeiro-Ministro e do Partido Socialista:

Mas a ambição do homem é tão grande que, para satisfazer uma vontade presente, não pensa no mal que daí a algum tempo pode resultar dela”.

* Entre outros artigos ver:

A pandemia e o logro orçamental

A anatomia de um superavit

A ilusão do “sucesso” do défice zero

Rumo ao défice zero? O “milagre” orçamental do Governo

Porque desce (tão pouco) o défice?

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