Wie Sanktionen wirken - oder auch nicht

Die EU schnürt ihr inzwischen zwölftes Sanktionspaket, um Russland zum Rückzug aus der Ukraine zu bewegen. Nun kommen der Diamantenhandel, die Öltanker und weitere Akteure ins Visier. Aber funktioniert das Instrument überhaupt?

Ein Antwerpener Diamant-Schleifer bei der Arbeit. Belgien hatte bislang russische Diamanten aus den EU-Sanktionen herausgehalten. Nun kommen sie doch auf die Liste.

„Mächtige Waffe oder hilfloses Manöver?“ fragt der Hamburger Politikwissenschaftler und Sanktionenforscher Christian von Soest im Untertitel seiner druckfrischen Studie (215 Seiten, 24 Euro, Frankfurter Allgemeine Buch). Er kommt zu dem Schluss, dass Sanktionen beides sein können. Als Beispiele für einen erfolgreichen Einsatz beschreibt er die Verhaltensveränderungen in Südafrika, in Libyen und im Iran, als klassischen Fehlschlag das Agieren der USA vor ihrer eigenen Küste: Ihm leuchtet nicht ein, warum Washington die bereits seit 1960 bestehenden Sanktionen gegen Kuba immer noch aufrechterhielten, obwohl sie „offensichtlich wirkungslos und schädlich“ seien.

Doch was ist mit den Russland-Sanktionen? Nach einer Prognose des Internationalen Währungsfonds könnte die russische Wirtschaft in diesem Jahr um 2,2 Prozent wachsen, während die deutsche schrumpft. Die Welthandelsorganisation berichtet, dass Russland seinen Handel seit dem Angriffskrieg gegen die Ukraine sogar steigern konnte, die Warenströme hätten sich von Europa vor allem nach China und Indien verlagert. Und selbst beim militärischen Nachschub sitzt Russlands Präsident Wladimir Putin dank Lieferungen unter anderem aus dem Iran und Nordkorea noch lange nicht auf dem Trockenen. Er schafft es durch Umstellung auf Kriegswirtschaft, neue Panzer und Geschosse immer schneller zu produzieren, während die EU an ihren eigenen Lieferzielen scheitert.

Allerdings hat nach den Forschungen von Soests die simple Gleichung von unmittelbaren Verhaltensänderungen aufgrund wirtschaftlicher Zwangsmaßnahmen selten funktioniert. Es müsse die Bandbreite verschiedener Funktionen berücksichtigt werden. Denn neben der Absicht, eine Person oder einen Staat zum Umsteuern zu bringen, gehe es bei Sanktionen vor allem auch darum, den Handlungsspielraum für schädliches Verhalten einzuengen und ein Signal zu setzen, das sich sowohl an die jeweilige Opposition und mögliche Nachahmer als auch an die eigene Bevölkerung richte.

Die generelle Bewertung der Sanktionen gegen Russland liest sich in der Studie überraschend klar: „Die Strafmaßnahmen treiben die Kosten für Moskaus wenig erfolgreichen Angriff enorm in die Höhe und hemmen die Kampfkraft Russlands.“ Zugleich reiht er Putin in die Galerie von Herrschern ein, die an ihren Zielen auch unter größtem Druck von außen festhalten und selbst schwerste Schäden des eigenen Landes in Kauf nehmen. Wie viele andere Regime nutze Moskau die Sanktionen für Verfolgungserzählungen. Allerdings weist der Forscher anhand eigener Studien nach, dass eine alte Erkenntnis der Politikwissenschaft nur bedingt stimmt. Wenn autoritäre Regime mit Sanktionen belegt werden, nehme tatsächlich das Ausmaß der Repression gegen die eigene Bevölkerung zu. Aber nur kurzfristig. Langfristig wirkten sie „eher positiv“.

Das hat auch damit zu tun, dass die Menschen anhand der Sanktionen stets vor Augen haben, dass die Kriegsverbrechen und Menschenrechtsverstöße von außen wahrgenommen werden. Auch könne der Druck auf die in ihrem Luxus und in ihrer Bewegungsfreiheit getroffenen Eliten dazu führen, dass sie irgendwann der Autokraten fallenlassen. Allerdings sei eine Vorhersage schwer. „Wirtschaftlicher Schmerz ist kein Gradmesser für den politischen Erfolg“, hält von Soest fest.

Und er analysiert die vielen Umstände, die es Putin erleichtern, mit dem Druck fertig zu werden. Da ist zwar die beeindruckende Sanktionskulisse von 45 Staaten, die für die Hälfte der Weltwirtschaftsleistung stehen. Doch die andere Hälfte macht eben nicht mit. Was das bedeutet, lässt sich auch für die Handelsströme aus Deutschland von Anfang an ablesen. Wenn die Ausfuhren nach Kirgistan sich unmittelbar nach dem Beginn des Angriffskrieges und den ersten Sanktionspaketen versechsfachten, die Warenlieferungen sich auch in diesem Jahr nach Kasachstan, Armenien und Tadschikistan mehr als verdoppelten, dann lasse sich das nicht mit einem gesteigerten Bedarf der Nachbarn Russlands erklären, sondern dann weise das „eindeutig auf ein Umschiffen der europäischen Sanktionen hin“, hält von Soest fest.

Das Einstimmigkeitsprinzip der EU, fehlende schlagkräftige Sanktionsbehörden und eine nachlassende Dynamik sind für den Forscher genauso zu berücksichtigen wie der Erfindungsreichtum des Sanktionierten beim Umgehen der Einschränkungen.

Das nun in den Beratungen befindliche zwölfte Sanktionspaket zieht daraus Konsequenzen. Belgien hat den Widerstand gegen ein Untersagen des Handels mit russischen Diamanten aufgegeben. Damit erreicht die EU bereits 1,5 Milliarden des insgesamt fünf Milliarden umfassenden Paketes. Daneben richten sich die Strafmaßnahmen gegen die neue Geisterflotte russischer Öltanker, das Umladen auf offener See und die Aufdeckung versteckter Einnahmen oberhalb des Ölpreisdeckels. Auch Autogas (LPG) kommt auf die Liste der russischen Produkte, deren Einfuhr in die EU verboten wird.

Von Soest weist auf Schätzungen hin, nach denen Russland trotz der weitreichenden Sanktionen mit Hilfe der Türkei und anderer Länder hochwertige Techniken mit militärischem Nutzen im Umfang von einer Milliarde Dollar erhalten haben könnte. Allerdings machten sich die gleichwohl fehlenden Bauteile immer mehr bemerkbar. So werde der Lada inzwischen ohne Airbags, ABS und andere moderne Bestandteile ausgeliefert, weil die schlichtweg nicht mehr zur Verfügung stehen. Die Restriktionen schwächten Russlands Wirtschaft inzwischen „enorm“.